O Supremo Tribunal Federal rejeitou, sem análise de mérito, a ação movida pelo partido Solidariedade que contestava as alterações recentes nas regras do saque-aniversário do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço.
A decisão, proferida pela ministra Cármen Lúcia em 25 de janeiro de 2026, encerra a tramitação da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1283 com base em fundamentos processuais, sem que a Corte tenha se pronunciado sobre a constitucionalidade material das mudanças implementadas.
A ministra fundamentou a rejeição no entendimento consolidado da jurisprudência do STF segundo o qual o controle abstrato de constitucionalidade não constitui via processual adequada quando a controvérsia exige análise prévia de ato normativo secundário.
No caso concreto, as alterações questionadas foram introduzidas pela Resolução nº 1.130/2025 do Conselho Curador do FGTS, classificada como ato de natureza infralegal que regulamenta dispositivos das Leis 13.932/2019 e 8.036/1990.
Fundamentos da decisão e jurisprudência do STF
A decisão da ministra Cármen Lúcia aplica precedente firmado pelo próprio Supremo Tribunal Federal em casos análogos.
Conforme a jurisprudência da Corte, atos normativos secundários — aqueles que possuem função meramente regulamentar e dependem de lei prévia para sua existência — não podem ser objeto direto de ações no controle concentrado de constitucionalidade, como a ADPF ou a Ação Direta de Inconstitucionalidade.
A relatora destacou que a eventual inconstitucionalidade apontada pelo partido seria apenas indireta ou reflexa, uma vez que a resolução tem natureza de ato normativo secundário editado para regulamentar dispositivos legais já existentes.
"A natureza indireta da alegada ofensa constitucional desautoriza o conhecimento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental", afirmou a ministra em seu voto.
Esse entendimento reflete a distinção conceitual entre atos normativos primários e secundários no direito constitucional brasileiro. Atos normativos primários — como leis, decretos autônomos e medidas provisórias — possuem autonomia para inovar o ordenamento jurídico, criando, modificando ou extinguindo direitos.
Já os atos normativos secundários — como decretos regulamentares, portarias, instruções normativas e resoluções — limitam-se a interpretar e aplicar normas primárias preexistentes, sem capacidade de inovar a ordem jurídica.
A Corte reforçou que, caso um ato normativo secundário viole diretamente a lei que deveria regulamentar, a questão deve ser resolvida por meio do controle de legalidade — não de constitucionalidade —, pelos mecanismos ordinários do Poder Judiciário.
Somente quando há violação direta à Constituição Federal por ato normativo primário é que se justifica o controle concentrado.
Tanto a Advocacia-Geral da União quanto a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se pela inadmissibilidade da ação, argumentando que a resolução apenas regulamenta a legislação vigente e não suprime o direito ao saque-aniversário, afastando a possibilidade de exame da matéria por meio de ADPF.
Contexto das mudanças no saque-aniversário
As alterações que motivaram a ação do Solidariedade foram aprovadas por unanimidade pelo Conselho Curador do FGTS em 7 de outubro de 2025 e entraram em vigor a partir de 1º de novembro de 2025, após período de adaptação operacional pela Caixa Econômica Federal.
A modalidade do saque-aniversário foi criada pela Lei 13.932/2019, durante o governo de Jair Bolsonaro, permitindo ao trabalhador retirar anualmente uma parcela do saldo do FGTS no mês de seu aniversário.
Ao aderir a essa sistemática, o beneficiário abre mão do direito ao saque integral do fundo em caso de demissão sem justa causa, mantendo apenas o direito à multa rescisória de 40% sobre o saldo.
Desde a criação da modalidade, as instituições financeiras passaram a oferecer operações de antecipação, permitindo que o trabalhador recebesse adiantado o valor dos saques futuros mediante cobrança de juros.
Até outubro de 2025, não havia limites legais para o número de parcelas antecipadas, o valor de cada parcela ou a quantidade de operações simultâneas. Registraram-se casos de contratos com antecipações programadas até 2056.
A Resolução 1.130/2025 introduziu cinco mudanças principais nas regras de antecipação. Primeiro, estabeleceu carência de 90 dias entre a adesão ao saque-aniversário e a possibilidade de contratação da primeira operação de antecipação. Segundo, limitou o número de operações a uma por ano, vedando contratações simultâneas.
Terceiro, restringiu a quantidade de parcelas antecipáveis: até cinco saques-aniversário no primeiro período de 12 meses e, posteriormente, até três novas antecipações em três anos. Quarto, fixou valores mínimo e máximo por parcela: cada saque-aniversário antecipado deve estar entre R$ 100 e R$ 500. Quinto, determinou que a liberação dos recursos alienados ou cedidos fiduciariamente ocorra até o 5º dia útil do mês de aniversário do titular, não mais no 1º dia útil.
Na prática, essas alterações limitam a antecipação inicial a R$ 2.500 (cinco parcelas de R$ 500) e, nos anos seguintes, a R$ 1.500 anuais (três parcelas de R$ 500).
Argumentação do partido Solidariedade
Na petição inicial da ADPF 1283, protocolada em novembro de 2025, o partido Solidariedade sustentou que as alterações introduzidas pela Resolução 1.130/2025 só poderiam ter sido estabelecidas por meio de lei formal, editada pelo Congresso Nacional.
Segundo a legenda, o Conselho Curador extrapolou seu poder regulamentar ao impor restrições que modificam substancialmente o direito ao saque-aniversário criado pela Lei 13.932/2019.
A argumentação central do partido fundamentava-se no princípio da legalidade administrativa e na reserva legal. O Solidariedade defendeu que o poder regulamentar de órgãos administrativos como o Conselho Curador limita-se a operacionalizar dispositivos legais, sem capacidade de criar restrições novas ou modificar direitos previstos em lei.
"Onde a lei abriu uma porta para a autonomia financeira do trabalhador, o regulamento construiu um labirinto de obstáculos", argumentou a legenda.
O partido alegou violação a múltiplos preceitos fundamentais da Constituição Federal. Primeiro, apontou ofensa ao princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput da CF), afirmando que as restrições impostas — carência de 90 dias, limite de R$ 500 por parcela, vedação de operações simultâneas — não encontram respaldo na legislação do FGTS.
Segundo, invocou violação à segurança jurídica (art. 5º, caput e inciso XXXVI), sustentando que trabalhadores que aderiram ao saque-aniversário sob determinadas condições viram-se surpreendidos por mudanças unilaterais que restringem o acesso aos próprios recursos.
Terceiro, o Solidariedade alegou violação ao direito ao FGTS enquanto direito social dos trabalhadores, argumentando que as restrições esvaziam uma ferramenta de autonomia financeira conquistada por lei.
Quarto, invocou o princípio da vedação ao retrocesso social, implícito no Estado Democrático e Social de Direito (art. 1º, caput) e na dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III), afirmando que a resolução representa manifesto retrocesso em matéria de direitos sociais.
Além da declaração de inconstitucionalidade com efeitos retroativos (ex tunc), o partido requereu medida liminar para suspensão imediata das novas regras, argumentando a presença de fumus boni iuris (plausibilidade jurídica) e periculum in mora (risco de dano irreparável).
Justificativa do governo para as alterações
O Ministério do Trabalho e Emprego, sob a liderança do ministro Luiz Marinho, defendeu publicamente as alterações como medida necessária para proteger os trabalhadores e preservar a função social do FGTS.
O ministro classificou o saque-aniversário como uma "armadilha" para os trabalhadores, destacando que 13 milhões de pessoas já possuem valores bloqueados no fundo, somando R$ 6,5 bilhões retidos.
A principal justificativa governamental fundamenta-se na questão do bloqueio de saldo em caso de demissão. Quando o trabalhador adere ao saque-aniversário e contrata operação de antecipação, o valor antecipado fica comprometido como garantia da operação de crédito.
Se o trabalhador for demitido sem justa causa, ele perde o direito ao saque integral do FGTS, podendo acessar apenas a multa rescisória de 40% — o saldo remanescente permanece bloqueado até a quitação das parcelas antecipadas.
Entre 2020 e 2025, as operações de alienação do FGTS relacionadas ao saque-aniversário somaram R$ 236 bilhões. Desse montante, aproximadamente 66% foram repassados às instituições financeiras devido à alienação do saldo, enquanto apenas 34% foram pagos diretamente aos trabalhadores.
Atualmente, 42 milhões de trabalhadores possuem conta ativa no FGTS, dos quais 21,5 milhões (51%) aderiram ao saque-aniversário, e cerca de 70% desses realizaram operações de antecipação junto a bancos.
O governo estima que, com as novas regras, aproximadamente R$ 84,6 bilhões deixarão de ser direcionados às instituições financeiras e permanecerão com os trabalhadores até 2030.
Essa projeção baseia-se na redução do volume de antecipações e na limitação dos valores passíveis de alienação.
Além da proteção ao trabalhador individual, o Ministério do Trabalho argumentou que as mudanças visam preservar o papel do FGTS como instrumento de investimento em infraestrutura, habitação e saneamento.
O fundo, criado pela Lei 8.036/1990, possui finalidade social definida legalmente, financiando políticas públicas nessas áreas. A redução de recursos disponíveis devido às antecipações comprometeria essa função estratégica.
Manifestações da AGU e PGR
Embora a decisão da ministra Cármen Lúcia não tenha entrado no mérito das alegações do partido Solidariedade, tanto a Advocacia-Geral da União quanto a Procuradoria-Geral da República manifestaram-se previamente pela inadmissibilidade da ação, reforçando argumentos processuais e de fundo.
A AGU sustentou que a Resolução 1.130/2025 limita-se a regulamentar as leis 13.932/2019 e 8.036/1990, sem extrapolar o poder regulamentar do Conselho Curador.
Segundo a AGU, as alterações não suprimem o direito ao saque-aniversário, mas apenas disciplinam as operações de antecipação (alienação ou cessão fiduciária do direito), matéria expressamente atribuída ao Conselho Curador pela própria legislação.
A PGR, por sua vez, reforçou o argumento de que a eventual inconstitucionalidade seria apenas indireta, dependendo de análise prévia da legislação infraconstitucional que fundamenta a resolução.
Ambas as instituições concordaram que o controle abstrato de constitucionalidade não constitui via adequada para a análise de atos normativos secundários quando há necessidade de cotejo com normas primárias.
Consequências práticas da decisão
Com a rejeição da ADPF sem análise de mérito, as regras estabelecidas pela Resolução 1.130/2025 permanecem plenamente em vigor.
Trabalhadores que desejam aderir ao saque-aniversário ou contratar operações de antecipação devem observar as novas limitações: carência de 90 dias, máximo de cinco parcelas no primeiro ano (três nos anos seguintes), valores entre R$ 100 e R$ 500 por parcela, e apenas uma operação anual.
Entretanto, a decisão do STF não impede que a matéria seja questionada por outras vias judiciais. Trabalhadores individuais ou entidades legitimadas podem ajuizar ações ordinárias ou coletivas contestando a aplicação das novas regras, buscando a declaração de ilegalidade da resolução ou sua incompatibilidade com a legislação do FGTS.
Nesses casos, os juízos de primeira instância e tribunais superiores poderão examinar o mérito da controvérsia, ainda que sem os efeitos erga omnes (para todos) característicos do controle concentrado.
Outra possibilidade consiste na atuação do Congresso Nacional. O partido Solidariedade pode propor projeto de lei que discipline de forma mais clara as regras do saque-aniversário e da antecipação de valores, retirando do Conselho Curador a competência regulamentar sobre determinados aspectos ou estabelecendo balizas legais específicas.
Essa estratégia atenderia à própria argumentação do partido de que tais restrições só poderiam ser impostas por lei formal.
Dados preliminares indicam impacto significativo das novas regras sobre o mercado de crédito. Segundo entidades do setor financeiro, as alterações implementadas em novembro de 2025 provocaram retração imediata de mais de 80% no volume de antecipações contratadas.
A média mensal, que girava em torno de R$ 3 bilhões antes das mudanças, caiu para menos de R$ 600 milhões no primeiro mês após a entrada em vigor da resolução.
Contextualização sobre o saque-aniversário e seus desdobramentos
A modalidade do saque-aniversário insere-se em contexto mais amplo de mudanças nas regras do FGTS implementadas nos últimos anos.
Desde sua criação em 2019, a modalidade foi objeto de controvérsia entre defensores da ampliação da liquidez individual dos trabalhadores e críticos que apontam riscos de comprometimento da função social do fundo.
Uma questão central diz respeito ao bloqueio de saldo em caso de demissão.
Entre 2020 e dezembro de 2025, aproximadamente 12 milhões de trabalhadores que optaram pelo saque-aniversário foram demitidos sem conseguir acessar o saldo integral do FGTS, gerando pressão política sobre o governo federal.
Em fevereiro de 2025, o governo editou medida provisória autorizando, excepcionalmente, o saque integral do FGTS para trabalhadores que haviam aderido ao saque-aniversário e foram demitidos entre 1º de janeiro de 2020 e a data de publicação da MP.
Essa medida buscava corrigir o que o Ministério do Trabalho classificou como "injustiça", liberando recursos que estavam retidos. Contudo, a MP perdeu validade em julho de 2025 por não ter sido votada pelo Congresso Nacional.
Em dezembro de 2025, nova medida provisória (MP 1.331/2025) foi editada com objetivo similar, autorizando a movimentação do saldo retido para trabalhadores demitidos ou com contrato suspenso entre 1º de janeiro de 2020 e 23 de dezembro de 2025.
Os pagamentos ocorreram de forma escalonada: primeira parcela até R$ 1.800 em 30 de dezembro de 2025, e segunda parcela com o valor restante até 12 de fevereiro de 2026.
Importante destacar que essas liberações têm caráter excepcional.
Após a publicação da MP 1.331/2025, trabalhadores que optarem pelo saque-aniversário e forem demitidos não poderão acessar o saldo integral do FGTS, que permanecerá retido conforme as regras originais da modalidade.
Impactos econômicos e debate sobre autonomia financeira
O debate em torno das restrições ao saque-aniversário transcende questões jurídicas e alcança dimensões econômicas e sociais significativas.
Estudos sobre os efeitos da modalidade revelam que aproximadamente 58% dos recursos sacados são utilizados para quitar dívidas, 26% destinam-se ao consumo e cerca de 29% para poupança.
Entidades representativas do setor produtivo, como a Associação Brasileira de Bares e Restaurantes (Abrasel) e a União Nacional das Entidades do Comércio e Serviços (Unecs), manifestaram preocupação com os impactos das novas regras sobre o consumo e a atividade econômica.
Segundo essas organizações, as restrições atingem principalmente trabalhadores de baixa renda, que representam 90% dos aderentes ao saque-aniversário (aqueles com renda até quatro salários mínimos).
A antecipação do saque-aniversário oferecia taxa de juros de 1,8% ao mês em setembro de 2024, significativamente inferior a outras modalidades de crédito disponíveis para a população de baixa renda: crédito consignado privado (2,7%), crédito pessoal não consignado (5,7%), cheque especial (7,5%), cartão de crédito parcelado (9,2%) e cartão de crédito rotativo (15,1%).
Especialistas alertam que a restrição ao saque-aniversário pode empurrar trabalhadores endividados para linhas de crédito mais onerosas, agravando o quadro de endividamento.
Em setembro de 2024, o Brasil registrava 72,6 milhões de inadimplentes, segundo a Serasa Experian.
Por outro lado, o Ministério do Trabalho argumenta que o fácil acesso ao crédito com garantia do FGTS vinha provocando antecipações recorrentes e uso indiscriminado do saldo, comprometendo o patrimônio dos trabalhadores a longo prazo.
O governo reforça que o FGTS deve cumprir primordialmente sua função de proteção social em momentos de vulnerabilidade, especialmente em caso de demissão.
Perspectivas futuras e questões em aberto
A decisão do STF na ADPF 1283 não esgota os debates jurídicos e políticos sobre as regras do saque-aniversário.
Permanecem abertas questões relevantes sobre os limites do poder regulamentar de órgãos administrativos, a extensão da competência do Conselho Curador do FGTS e o equilíbrio entre autonomia financeira individual e proteção social coletiva.
No campo legislativo, tramitam no Congresso Nacional propostas que buscam alterar as regras do saque-aniversário, seja ampliando as possibilidades de acesso ao saldo em caso de demissão, seja estabelecendo parâmetros mais claros para as operações de antecipação.
O resultado desses debates legislativos pode redefinir substancialmente o cenário atual.
No Poder Executivo, o governo estuda a possibilidade de utilizar até 10% do saldo do FGTS como garantia em operações de crédito consignado, proposta que ainda será analisada pelo Comitê Gestor do Crédito do Trabalhador.
Essa medida poderia oferecer alternativa de crédito acessível aos trabalhadores sem comprometer integralmente o saldo do fundo.
A rejeição da ADPF 1283 pelo STF, embora fundamentada em questões processuais, sinaliza a complexidade das disputas jurídicas envolvendo atos normativos secundários no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade.
A decisão reforça a necessidade de clareza legislativa quando se trata de direitos sociais e restrições administrativas, evitando que controvérsias dessa natureza esbarrem em barreiras processuais antes de receberem apreciação de mérito pelo Judiciário.
Para os trabalhadores brasileiros, especialmente os 21,5 milhões que já aderiram ao saque-aniversário, a decisão confirma a manutenção das regras mais restritivas implementadas desde novembro de 2025.
O impacto prático dessas limitações sobre o endividamento familiar, o consumo e a própria função social do FGTS só poderá ser adequadamente avaliado com o passar do tempo, à medida que se acumulem dados sobre o comportamento dos beneficiários e o desempenho econômico agregado.
O episódio ilustra, ademais, as tensões inerentes ao desenho institucional do FGTS: fundo de natureza híbrida que busca conciliar proteção individual do trabalhador, instrumento de política habitacional e de infraestrutura, e — desde 2019 — mecanismo de liquidez anual com possibilidade de antecipação.
Encontrar o ponto de equilíbrio entre essas dimensões permanece como desafio central para legisladores, reguladores e, eventualmente, para o próprio Supremo Tribunal Federal, caso a matéria retorne à Corte por via processual adequada.
